耿宗程 王和平：比较视野下我国高等教育第三方评估的公信力困境及其超越
作者简介：耿宗程，南京师范大学法学院博士研究生，中国法治现代化研究院研究人员;王和平，南京师范大学法学院博士研究生，中国法治现代化研究院研究人员。(南京/210023)。
文章来源：《高教探索》2022年第1期，第22-28页。
摘 要：高等教育第三方评估作为“管办评分离”政策的重要环节，其公信力的构建具有重要的基础性作用，且当下公信力业已成为影响我国高等教育第三方评估良性发展的重要因素。高等教育第三方评估内含的推动教育评估独立性、专业性与客观性的特质，构成了其公信力的完整范畴。国际上，发达国家重视通过立法维护高等教育第三方评估的机构独立性、人员专业性、手段科学性，并建构完善的监督机制。与之相比，我国高等教育第三方评估的公信力较为薄弱。基于“法治社会”的理论命题及国际经验，我国应通过立法的方式实现高等教育第三方评估机构的独立运行，辅之以专业的专家团队与评估手段，推动内部监督与外部监督协同并进，从而有效提升我国高等教育第三方评估的公信力。
关键词：第三方评估;公信力;法治社会;独立性;专业性;客观性;
基金：2020年度国家社会科学基金重大委托项目“中华法系与中华法律文化问题研究”(项目编号：20@ZH038)的成果之一。
一、引言
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了教育领域“深入推进管办评分离”的改革措施；教育部于2015年颁布的《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》再次强调深化了这一措施。“管办评分离”的制度逻辑在于实现政府依法管理、学校自主办学与教育独立评估的格局。[1]当前，在高等教育领域，第三方评估是落实管办评分离政策的重要手段。高等教育第三方评估克服了政府教育部门在教育评估进程中兼理“运动员”与“裁判员”的制度阙如，也冲破了高校认知单一、利益至上的评估局限，对高等教育发挥着独立的研判、监督与激励功用。[2]《决定》强调要“委托社会组织开展教育评估监测”,2019年中央发布的《中国教育现代化2035》亦明确提出要“推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制。”
高等教育第三方评估作为管办评分离政策的重要环节，“其公信力的构建不仅是高等教育第三方评估机构发展的基础，更是机构发展的最终目标。”[3]当前，我国整个第三方评估行业起步都较晚，诸多第三方评估机构背后有官方背景，影响了评估的客观性，质疑之声也随之与日增多。可以说，“公信力已成为影响第三方评估良性发展的瓶颈。”[4]因此，提升我国高等教育第三方评估的公信力，就成为了推动我国高等教育质量稳固上升的重要举措，这亦是贯彻落实管办评分离政策的时代要求。
二、高等教育第三方评估的多元功能及公信力的范畴厘定
高等教育第三方评估多元功能的充分施展是维系其公信力的重要前提。因而，对其公信力范畴的界定应当立基于对其多元功能的充分认知。高等教育第三方评估的初衷在于实现高等教育管办评分离，让不受政府与高校干涉的第三方评估机构对高等教育进行客观评估。学理上，依赖独立于政府的社会组织而展开社会活动的实践理路，其背后隐藏着“法治社会”的理论命题。所以，从法治社会的理论命题着手，明确高等教育第三方评估的法治意涵与多元功能，是科学澄清高等教育第三方评估公信力范畴的规范路径。
(一)“法治社会”理论命题的规范意涵
法治社会的理论命题源自于执政党近年来的治国理政实践，这一命题的提出基于深刻的时代背景：改革开放四十多年来，政府之外的社会空间逐渐扩大，以自治为导向的社会组织也愈加活跃；但当下社会力量参与法治建设的渠道与规模较之公权力都远为逊色。在这一背景下，为多元的社会培育共识，为法治发展融入社会力量，使法治从公权力推进模式转变为多主体协同推进模式，就成为了执政党以及整个国家的现实关切。
法治社会特指国家公权力机关之外的公共社会领域的法治化。它是一个偏正短语，意在强调法治绝不是公权力部门对社会的单向度治理，“社会”自身应作为法治建设的主体，挖掘社会力量，健全社会组织，激发社会活力，以积极有为的姿态展开社会自治并监督公权力，从而践行法治“保障私权利、约束公权力”的核心要义，实现“社会治社会”的“善治”状态。综合上述分析，所谓法治社会，就是指以各类社会组织为代表的社会主体自下而上的运用国家立法和社会规则实行社会自治。
(二)高等教育第三方评估的功能研判
第一，促进政府职能转变，提升评估的独立性。
“现代法治的第一个前提就是它必须是以社会自治作为其基本社会构造的”[5],将高等教育的评估权交给专业的第三方评估机构，可以实现高等教育评估层面的社会自治，避免政府在教育评估领域的事必躬亲。这显然有助于促进政府职能转变，并提升教育评估的独立性。
第二，提升高等教育评估的专业性。
一方面，高等教育第三方评估机构拥有着专业的评估队伍，完善的评估内容，合理的评估标准，科学的评估流程以及充足的评估时间，确保了其专业性的品质。[6]另一方面，高等教育第三方评估的结果还能够“反哺”政府决策甚至国家立法，维系政策及立法的合理性与合法性，这亦再次彰显了第三方评估的专业特质。事实上，法治社会的功能之一就在于为法治政府提供合法性的基础，法治社会中所形成的理念共识可以通过合法的方式进入到政府决策或立法文件中，从而提升规范性法律文件的科学性。[7]高等教育第三方评估机构的结果正可以弥补政府决策或国家立法的潜在不足，促使关于高等教育的政策更为科学合理。
第三，推动高等教育评估的客观性。
高等教育第三方评估独立性的特质在逻辑上与结果上将显著提升高等教育第三方评估的客观性。易言之，高校进行的教育评估工作难免追求利益至上与自我保护，其客观性甚至低于政府的教育评估工作。而合格、规范的第三方评估机构与政府之间保持着高度的自治性与独立性，与高校之间也并不存在隶属或其他利益关系，因而其评估结果通常也是较为客观的。
(三)功能视域下高等教育第三方评估公信力的范畴界定
社会大众对高等教育第三方评估的认可与信任，恰恰就来自于评估机构功能的顺利实现。基于此，高等教育第三方评估的公信力主要依赖于如下三种功能特质：
首先，评估主体的独立性。独立性是高等教育第三方评估的立身之本，也是法治社会理论命题的核心要求，这要求高等教育第三方评估机构独立于政府与高校，不受其他组织的干涉。
其次，评估手段的专业性。高等教育第三方评估机构都是围绕特定专业目标而予以组件的，具备专业的人员与流程，这确保了第三方评估机构对于高等教育问题具有着敏锐的洞察力和科学的判断力。
最后，评估结果的客观性。高等教育第三方评估的社会认可建立在能够被社会大众所直接感知的评估结果的客观性上，客观性赋予了其组织生存权。[8]从逻辑上而言，如果评估机构具备充分的独立性与专业性，那么它的评估结果基本也会是客观、公正的。
三、比较视野下我国高等教育第三方评估的公信力困境
本文选取美国、英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚、新西兰等七国的部分措施，上述发达国家高等教育第三方评估的经验为检视我国高等教育第三方评估的公信力现状提供了参考样本。
(一)西方发达国家高等教育第三方评估的实践举措
1.强调高等教育第三方评估的立法保障
西方发达国家普遍重视通过立法为各项工作提供明确、规范的发展路径。美国《1965年高等教育法案》(修正案)就对高等教育第三方评估机构的行政地位以及财务管理问题进行了详细规定。加拿大安大略省1996年颁布的《安大略省教师学院法案》指出，安大略省教师学院(Ontario College of Teachers, OCT)是“一家没有股本的法人团体，它拥有自然人的一切权力”,该法案亦对OCT董事会成员的构成和比例及其产生方式进行了规定。[9]立法的明确规定为高等教育第三方评估机构的规范化运行提供了良好的法治环境。
2.确保评估机构具备充分的独立性
在美国，高等教育的评估团体为民间社团，它们以自愿性、非官方及多元性的同行自我评鉴为特色[10],其经费来源并不依赖于政府拨款，而是主要来源于被评估高校缴纳的会费。政府无权对这些机构进行干涉，独立性较强。例如，美国工程与技术认证委员会(Accreditation Board for Engineering and Technology, ABET)就是一所重要的高等教育第三方评估机构，其独立于政府，每年发布的评估报告公信力较强，间接影响着联邦政府对工程技术类高校的拨款与决策。
英法两国高等教育第三方评估机构虽然是政府主导或授权建立的，从名称上看似乎也属于国家机构，但它们却拥有充分的自主管理权，政府无权直接干涉第三方机构的评估行为。如英国高等教育质量保障署(Quality Assurance Agency, QAA)和法国的国家评估委员会(Committee of National Evaluation, CNE)就是两国重要的高等教育第三方评估机构，官方根据其评估结果来评估各大高校的教育质量并决定拨款事宜。
在德国，联邦与各州政府并不直接负责高等教育评估工作，而是通过广大的中介组织予以完成。无论是全国性的半官方评估机构，州政府授权的地区性评估机构，各学科专业委员会成立的评估机构，还是民间自发组建的评估机构，它们虽可以接受政府和各类基金会的资助，但却并不受政府的直接管理。[11]
3.强化评估人员的专业性
一方面，美国高等教育第三方评估机构的专家分为两类，一类是第三方评估机构的内部专职人员，负责评估机构的基本运行；另一类则是评估机构的外聘专家，对被评估大学的教育质量展开专业研判。法国高等教育第三方评估机构人员通常包括行政人员、专业科研人员以及国内外负责协助评估的专家。同时，法律规定上述人员，尤其是专家需要来自于不同的专业领域并拥有不同文化、地理背景。
另一方面，美国要求每一位被聘用的评估专家在入职前接受严格的培训，确保其入职后行为的规范性。英国亦有类似的培训制度，强调对第三方评估机构人员的严格选拔与培训。此外，英国的QAA、加拿大的OCT以及澳大利亚的高等教育质量和标准署(Tertiary Education Quality and Standards Agency, TEQSA)还强调不同评估机构人员之间的经验交流，从而提升其专业水准。
4.重视评估手段的科学性
第一，评估流程的细致性。
美国第三方评估机构的流程主要包括：高校提出申请、高校自评、第三方评估机构实地考察、作出评估结论、开展周期性复评、展开评后监督、被评估高校申诉等。英国的评估流程包括：通知学校、确定评估时间、收集整理高校信息、收集整理高校上一次评估结果、实地考察、作出评估报告等。法国的评估流程包括：评估机构向学校发出通知、校长提供学校现状信息、评估机构实地调研、评估委员会作出评估报告、评估委员会对学校展开最终访问、评估委员会形成最终报告等。流程的细致性确保了评估工作的面面俱到与程序正义。
第二，评估重点的多元化。
美国评估机构的评估重点在于判定学校或者学科是否符合既定目标；英国的评估机构近年来逐步开始重视评估高等学校的诸如院校审查制度等内部质量保障机制的有效性；法国评估机构的评估重点较为全面，包括高等学校的师资、教学、科研、人事等各个方面，同时兼及对国家教育政策本身科学性的评估。
第三，评估方法采用内外部评估相结合的方式。
第三方评估机构的评估程序一般以院校自愿参加和自我评估为基础，同时结合同行专家的外部评估。院校自我评估通常以过程为导向，关注教育的投入和过程，强调教学人员、教育经费、教育设备是否符合法定的标准；第三方的外部评估则是以结果为导向，更关注院校的教育结果、科研产出、社会服务功能的实现等内容。内外部评估相结合的方式得以将教育评估贯穿教育全过程，确保评估结果的准确性、客观性与公正性。
第四，注重对评估结果的追踪与反馈。
除了定期展开新一轮的评估外，上述这些国家都非常重视对每一次评估结果的追踪与反馈。例如，法国的CNE就非常注重在其评估后的第18个月与被评估高校和师生展开会谈，开展追踪调查。这一措施有效地督促了被评估高校的自我完善，避免了教育评估沦为形式。
5.构建第三方评估的监督机制
首先，行业监督是法治社会维系自治规范性的重要手段，社会力量发达的西方国家更是如此。例如，1996年成立的美国高等教育认证协会(Council for Higher Education Accreditation, CHEA)是全美唯一从事高等教育认证机构审查的民间组织，其作用在于审查认定高等教育第三方评估机构的能力与质量，规范其行为，促使其公正地履行评估职能。
其次，通过信息公开形成监督体系。在美国，高等教育第三方评估机构必须将评估程序与标准公之于众，并通过设立热线、开展听证、网上接受举报与监督等方式来主动接受社会大众以及媒体的监督。英法两国高等教育第三方评估强调学校、家长以及社会的广泛参与，评估结果需要在网站上公开，接受社会各界的直接查询；被评估院校更可以对评估结果展开直接监督。
最后，设置专门的申诉渠道。例如，新西兰被评估院校如若对评估结果不满，可以向新西兰学术质量署(Academic Quality Agency, AQA)提出重新评估的申请，AQA董事会将针对被评估院校提出的情况进行重新审查；如若高等院校对重新审查的结果不满，则由新西兰副校长委员会(New Zealand Vice-Chancellors Committee, NZVCC)对之展开独立的申诉调查。
(二)我国高等教育第三方评估公信力的困境研判
首先，独立性较低。在机构属性方面，当前我国高等教育第三方评估机构多为政府主导建立的评估机构，属于事业单位(如江苏省教育评估院),呈现出浓郁的“管评混沌”的特质[12],而民间自发的评估机构(如中国校友网、中国大学评价课题组)则相对弱势。[13]在人员配置上，第三方评估机构的人事任命与考核通常由省级教育行政部门来决定，自主用人权缺乏；在经费来源上，缺乏独立的收入来源，主要依靠政府拨款；在运行方式上，自主性较为匮乏，通常以省级教育部门下发的文件为主要依据开展评估工作。
表1 西方发达国家高等教育第三方评估公信力的保障措施
英国QAA、法国CNE虽由政府主导或授权建立，但评估不受政府左右； 德国四类评估机构可接受政府资助，但不受政府的直接管理 | |
法国评估人员来自不同部门，拥有不同专业、文化、地理背景； 美、英两国均设立培训制度； 英国QAA、加拿大OCT、澳大利亚TEQSA强调评估人员的相互交流 | |
内外部评估相结合； 对评估结果进行追踪与反馈 | |
信息公开：美、英、法评估机构将评估结果公开，接受社会各界质询； 申诉制度：新西兰被评估院校对评估结果不满可向AQA提出申诉，仍不满的，NZVCC将展开独立的申诉调查 |
其次，专业性不足。一方面，由于大部分第三方评估机构依附于政府，其评估人员的选定往往由政府抉择，但政府人员由于缺乏教育评估的专业背景，因而其确定的招聘标准等事项不免会影响评估人员的整体水平；甚至，有的评估机构还成为了“关系户”的容身之所。人数最多的兼职评估专家多为退休或退出教育一线的行政人员、高校领导或教师，他们的专业视野与评估能力已然大幅下降。而与兼职专家相比，专职的评估人员更是相对匮乏。此外，我国高等教育第三方评估机构的人员基本没有接受过系统、专门的培训。[14]
另一方面，评估手段的科学性也存在较大欠缺。我国高等教育第三方评估的具体项目与指标通常是由教育行政部门来确定的，没有充分融入高校以及社会的专业意见，因而在实效性方面打了折扣，甚至会引发高校的间接抵触；在评估技术方面，第三方评估机构的评估方法仍停留在对SWOT等分析法进行简单适用的层面上，缺乏专业精深的评估水准；在评估的后续工作方面，也缺乏追踪与反馈机制。
最后，客观性欠缺。由于当前我国高等教育第三方评估的行政依附性较强，且评估内容难以有效融入高校意见，因此第三方评估机构往往会面临着行政压力与高校抵触的双重困境，难以作到客观公正。同时，评估手段专业性的欠缺也会导致客观性不足。同样重要的是，社会监督的缺失亦在很大程度上影响了评估结果的客观性。监督的缺失导致处于人情社会的评估人员不可避免地因利益、人情因素而没有坚持公平、客观的评估判准；第三方评估机构也容易为了竞标成功而对部分高校有所偏袒；第三方评估的结果信息公开程度较低，缺少大众监督，这同样容易导致腐败的滋生。此外，缺乏异议处理环节，被评估高校难以针对评估结果进行申诉，因此部分有失公允的评估结果难以得到纠正。
四、我国高等教育第三方评估公信力的形塑路径
高等教育第三方评估的公信力依赖于第三方评估机构的主体独立性、手段专业性以及评估结果的客观性。由此，借助法治社会理论命题的研究范式，以及国外发达国家的评估经验，我国高等教育第三方评估公信力的形塑路径就在于以确保评估机构独立性为核心，以提升评估的专业性与客观性为两翼，形成科学合理的现代高等教育评估机制。
(一)立法明确第三方评估机构的主体地位
内容上，高等教育第三方评估机构的性质和地位、成立条件与程序、权力与义务应当得到立法的明确规定，如允许第三方评估机构可以以社会团体法人或基金会法人等多种形态存在，鼓励同质化竞争或错位竞争；同时，第三方评估机构的日常运行程序、教育评估程序亦应由立法展开细致规定，确保评估工作的有章可循，避免评估机构拥有过大的自由裁量权；此外，政府与高校在第三方评估中的角色与权责亦应有法律的明确规制，从而为第三方评估的独立性提供保障。
形式上，由教育部先行制定部门规章，如《高等教育第三方评估组织条例》,对高等教育第三方评估率先展开行政规制；最后，由全国人大常委会制定部门法《高等教育评估法》,从立法上明确高等教育第三方评估机构的主体地位及其他运行内容。
(二)平衡政府的支持与第三方评估机构独立性的提升
一方面，根据必要性原则，政府的支持主要体现在四个方面：第一，出台规范性法律文件，为其运行营造良好的法治秩序。第二，政府应将高等教育第三方评估机构的服务产品纳入政府采购目录，提高第三方评估机构的产品供给能力，完备其物质保障。第三，针对公益性(非营利性)的第三方评估机构，政府可采取税收优惠等政府予以补贴，但应注意一视同仁。第四，构建信息共享机制，通过官网等途径及时向第三方评估机构公开高校信息，实现资源共享；同时亦应督促高校积极配和评估机构的工作，为其评估工作扫除信息壁垒。
另一方面，政府的培育只是手段而非目的，政府的越位将会产生“诺斯悖论”[15],进而阻碍社会活力的迸发。因而，政府不能固守国家建构主义的传统理念，也不应对社会组织怀有提防的心态[16],而是应给予第三方评估机构以独立的地位和权力。
首先，在经济上，除一视同仁地给予公益性组织以税收优惠外，政府应避免对第三方评估机构进行直接的财政资助，而应促使其自我发展，独立经营，自负盈亏；鼓励第三方评估机构提供多层次的评估服务，实现教育评估的商品化，从而通过市场获得评估经费。
其次，在人员配置上，应清晰划定教育行政人员与第三方评估机构人员的从业界限，促使高等教育第三方评估机构独立自主招聘人员，享有充分的用人自主权。实际上，这本来就是社会组织应然的人员选聘方式。
总之，必须明确的是，政府应改变现存的“做大做强”“树立典型”的扶植思维，避免行政扶持，促使高等教育第三方评估机构通过市场竞争的方式实现多元化与活力化。易言之，“社会公共领域的组织程度、健康程度和活力并不取决于组成社会的单个组织的规模，甚至也不取决于单个组织的强健程度。社会公共领域的繁盛与否取决于它开放、多元和包容的程度。”[17]政府应摒弃家长主义的实用立场，尊重社会组织自我生发与自我成长的固有属性，遵循市场经济汰弱留强的竞争法则，促进第三方评估机构的良性、自由竞争。
(三)构建专业的专家团队与评估手段
高等教育第三方评估的专业性包含评估人员与评估手段的专业性。
评估人员的专业性是教育评估专业化的核心保障。除教育评估专业知识外，评估人员还需掌握教育管理、统计分析、资料采集、数据处理等专业技能，从而确保评估工作的客观性与科学性。这首先要求第三方评估机构应当扩充其专职评估人员的人数比例，如可以从教育学等学科中招收博士毕业生担当评估人员。但是，评估专家职业化目前来看仍有一些难度，因此，第三方评估机构仍需从各个高校中有选择地吸收部分高素质的处于教学一线且具有评估经验的人士，发挥其专业技能。
当然，还应借鉴英美两国的经验，构建评估人员的培训机制：其一，人员入职前应设置培训项目，促使其掌握本机构评估工作的流程与方法；其二，在具体的评估工作开展之前，评估人员还要再次接受培训，确保其熟知此次评估的内容、标准和程序；其三，在日常工作中展开周期性培训，确保评估人员了解最新的评估理念与方法；其四，设立一套健全完整的评估人员从业标准与处罚规则，约束、规范评估人员的行为。[18]
科学的评估手段亦是必不可少的。首先，高等教育第三方评估机构应具有一定的评估标准设定权，并根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的分类评估和“建立科学、多样的评价标准”的要求，针对不同种类的高校或者学科适当设定不同的评估标准。其次，引进国外先进的评估技术与方法，促进第三方评估的灵活性、精深性与针对性。最后，我国第三方评估机构基本遵循学校自评、专家考察、发布结论的评估程序，[19]缺乏后续的追踪与反馈环节，因此应构建后续的周期性复评机制，从而给予高校以针对性的改进意见。
(四)内部监督与外部监督的协同并进
一方面，高等教育第三方评估的内部监督主要依靠行业协会所带动的行业自律。法治社会的实践表征是各类社会组织的自治，而维系社会自治的重要组织枢纽就是行业协会。行业自律是行业成熟的重要标识，第三方评估机构之间应加强交流，并在政府适度牵头、组织下形成行业协会，进而由行业协会较为独立地建立本地区的行业标准，如资格准入条件、执业标准、回避标准、退出标准等。同时，由行业协会加强评估机构的自我监督，完善本地评估机构的财会制度、人员聘用制度、资金使用机制。
另一方面，政府与社会是高等教育第三方评估机构外部监督机制的主体。
就政府而言，其监督行为应以督促第三方评估机构合法、合理地运行为准则，避免对评估机构的独立性造成损害。这种监督主要体现为：其一，在指标设定、外部审计、收费等方面，为高等教育第三方评估机构设定最低的要求。其二，加强主动监督，对第三方评估机构的资质与绩效展开审核与评估，对出现的问题予以指导或责令整改甚至停业，并构建教育评估人员执业资格认定制度，提高评估机构的专业性[20],从而在行业协会偶有失灵的情况下发挥政府的兜底功能。
就社会而言，其监督的进行主要是借助于信息公开制度与申诉机制：建立评估公开制度，所有评估资料均在网上公示[21],倒逼第三方评估机构公正地开展评估工作。渠道方面，可通过网站、报纸等形式向社会公众定期公布信息，形成稳定的信息获取机制；内容方面，应包含评估资质、评估方案、评估方法、评估结果等信息，确保社会各界充分了解评估的全程，提升透明度；反馈方面，应设置投诉热线、网上留言等渠道，为社会大众提供意见表达的平台。同时，构建高等教育第三方评估申诉制度，给予被评估高校以质疑、申诉的权利。如若被评估高校对评估结果不满，则其可以向评估机构进行申诉，在申请理由合理、证据材料充分的情况下，评估机构必须受理申诉请求，并通过广泛征求专家意见及再次实地考察的方式，对原评估结果进行全面审查并作出适当调整。
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